L'aide pour l'Ukraine : quelles bonnes pratiques, quels enjeux de coordination ?

Version imprimableVersion imprimable

L'article ci-dessous reprendle contenu la fiche éponyme produite un membre du GIP RESACOOP, le Groupe URD, think tank indépendant spécialisé dans l'analyse des pratiques et le développement de politiques pour l'action humanitaire et la gestion des fragilités.
Nous remercions chaleureusement les équipes du Groupe URD pour leur autorisation de mettre ces contenus à votre disposition. 

 

LA CONDUITE DE LA GUERRE EN UKRAINE

La guerre en Ukraine a rapidement pris la forme d’une série de conflits en milieu urbain. Si l’histoire des guerres urbaines est ancienne (1), le conflit actuel prouve malheureusement combien ce sujet reste d’une brûlante actualité. La première phase est le siège et la recherche de moyens pour rendre la ville invivable et amener à sa reddition. Couper les villes ukrainiennes des approvisionnements alimentaires, en eau et - dans le monde moderne - en électricité sont la reproduction des sièges de Constantinople, de Troie, de Stalingrad et de tant d’autres. L’Histoire nous dit que la fin de ces sièges était en général faite de massacres, de populations passées au fil de l’épée, de femmes et d’enfants violés et emmenés en esclavage. L’histoire récente de l’Ukraine a confirmé cet enchaînement d’évènements, à commencer par la Seconde Guerre mondiale avec le siège de Kiev par la Wehrmacht dont les atrocités continuent de marquer les mémoires.

Pour beaucoup d’Ukrainiens, la reddition à la suite d’un siège n’est donc pas envisageable. Du côté russe, même si le Droit international humanitaire contemporain interdit ces pratiques qui ciblent les populations civiles, il est évident que le Kremlin n’en a cure, comme le prouvent ses antécédents en Tchétchénie et en Syrie.

Sans reddition obtenue suite à un siège, l’alternative pour l’armée russe est l’offensive avec des chars et des troupes au sol mais, d’un point de vue militaire, cela complique les choses. En effet, dans ces conditions, les snipers de la résistance ukrainienne, les pièges explosifs artisanaux et les mines, ainsi que les embuscades, voire les attentats-suicides et autres expressions de la « force des faibles » rendent la progression des troupes lente et dangereuse. Pour faire l’économie des troupes, les États-majors ont alors recours à une stratégie simple : l’écrasement et la terreur qui l’accompagne. La guerre urbaine moderne est donc faite de bombardements violents pour éviter qu’une armée au sol ne soit confrontée à la guérilla rue par rue, immeuble par immeuble. Les villes se transforment ainsi en champs de ruines, avec des populations terrifiées qui ne savent plus où fuir, ni où se terrer. L’objectif de cette méthode de guerre urbaine est bien sûr d’amener les gouvernants à se rendre pour éviter le massacre de leurs populations. Et c’est donc là que se met en place une « course de vitesse » entre, d’une part, la réalisation des objectifs de destruction pour faire croître la terreur et, d’autre part, la résistance des populations (2) (face à des chocs de cette ampleur, on ne parle pas de résilience).  

Dans ces contextes, la coordination autour des municipalités est essentielle. Ce sont ces acteurs locaux qui pourront au mieux guider les acteurs de l’aide dans ces crises spécifiques.
 
 
 
LES RÉPERCUSSIONS HUMANITAIRES À COURT TERME
Les modalités de conduite des hostilités décrites ci-dessus donnent lieu à des conséquences humanitaires dramatiques.
 
Gérer la vie dans les bunkers, la compléxité des environnements détruits et les populations à sortir des décombres
Les médias nous ont montré des populations s’abritant dans les métros, les bunkers, les caves et tout lieu en angle mort situé loin des fenêtres dans les appartements. Dans ces conditions, trouver à manger et à boire, mais aussi des moyens de s’éclairer et de communiquer devient très vite une obsession de tous les instants et une entreprise très risquée. Combien de personnes, à Marioupol comme à Sarajevo, perdront la vie pour trouver du pain ou chercher des bougies ? Les médias ont également montré l’héroïsme des pompiers et des secouristes ukrainiens. En général bien équipés et bien préparés, ces acteurs de la protection civile ukrainienne (3) ont souvent été formés au côté de leurs homologues russes d’EMERCOM dans des simulations conjointes. On retrouve là ces anonymes casqués, dans leurs grosses vestes, que nous avons vus en Syrie avec les White Helmets, dont beaucoup ont payé de leur vie leur dévouement au service des autres.  
 
Toute action dans le secteur « recherche-déblaiement » devra impérativement se coordonner avec ces acteurs clés que sont les corps de pompier, la protection civile ukrainienne et la police au cas où des travaux de médecine légale seraient nécessaires lors de la découverte de corps ou de parties de corps.
 
 
Des enjeux de santé très considérables
Dans les villes bombardées d’Ukraine, comme dans les villes des Balkans touchées par la guerre durant les années 90, un véritable « casse-tête » sanitaire se pose très vite : comment soigner dans les hôpitaux sans eau, sans électricité et sans médicament ? Qu’il s’agisse des populations déjà hospitalisées ou des victimes du conflit qui nécessitent des interventions de chirurgie de guerre complexes avec des besoins en poches de sang très élevés. De plus, comment gérer toutes les pathologies chroniques qui touchent les populations occidentales urbanisées et vieillissantes, notamment les diabétiques nécessitant de l’insuline et les personnes touchées par des troubles cardiaques demandant des produits spécifiques qui se retrouvent d’un seul coup privées de médicaments vitaux. 
Enfin, le moindre acte médical demandant une hospitalisation (accouchements, etc.) devient d’une grande complexité, la fuite du personnel médical - effrayé de voir les hôpitaux ciblés par les bombardements russes - ne faisant qu’accentuer le problème. On retrouve ici les mêmes situations qu’à Alep lors du siège de cette ville martyre où les médecins opéraient les blessés dans les caves des immeubles. Aussi, faute de pouvoir être enterrés dignement, les morts restent dans les rues ou terminent dans des fosses communes. Dans certaines villes, les morgues n’ont plus d’électricité et sont de plus en plus vite remplies. Pour l’instant, seul le froid glacial des nuits empêche la putréfaction des corps, mais avec le dégel et la remontée des températures, les choses vont très vite se dégrader et les terribles scènes de fosses communes se multiplier.  
 
L’appui au système de santé va être essentiel, à la fois pour :
  •  La médecine de guerre (grands blessés, enjeux de gestion du sang, des polytraumatismes, de la reprise et du suivi des cas opérés dans les conditions très précaires durant les sièges) ;
  •  La médecine spécifique liée au profil épidémiologique des populations ukrainiennes lié à l’urbanisation, à l’évolution de la pyramide des âges, aux habitudes de consommation qui entraînent surpoids, diabète et maladies vasculaires. Les traitements de ces maladies chroniques se sont trouvés interrompus du fait des difficultés d’approvisionnement en médicaments dédiés ;
  •  La médecine de base (petites interventions, vaccinations, etc.) : l’accès aux pharmacies a été très vite une des préoccupations centrales des Ukrainiens ;
  •  La gestion à court et long termes des traumas psychologiques qui suivront de façon inévitable ces périodes de confrontation à des situations terribles, y compris à la mort et à l’exil.
La coordination de l’aide sur ces thématiques devra se faire d’abord avec les structures de santé ukrainiennes : ministère de la Santé et unités hospitalières encore fonctionnelles, mais aussi au niveau des municipalités où une commission gère généralement les questions sanitaires. Quand elle arrivera dans le secteur santé, l’aide internationale devra évidemment s’inscrire dans ces mécanismes qui la superviseront.

 

La survie dans les zones affectées restera un enjeu durable pour les populations
Si les forces militaires qui attaquent coupent l’eau, l’électricité et le gaz, la vie devient très vite un enfer et les solutions se réduisent parfois à des corridors humanitaires permettant d’évacuer des personnes et/ou de distribuer des vivres et du matériel de secours. À ce niveau-là, la situation est encore au point mort actuellement en Ukraine puisque la proposition de corridors vers la Russie et la Biélorussie était évidemment inacceptable pour les Ukrainiens et que les routes des autres corridors font régulièrement l’objet d’attaques. Les évacuations de Marioupol et des villes des zones assiégées restent des entreprises difficiles et risquées en l’absence d’un accord et/ou du respect de ce dernier. 
L’aide a commencé sous des formes diverses, essentiellement par la fourniture de produits alimentaires, d’hygiène, d’habits, etc., qu’il a souvent été compliqué d’apporter à l’intérieur des zones touchées par le conflit. Le gros de cette aide a été collecté localement par des réseaux de solidarité ukrainiens et distribué à travers ces mouvements citoyens, parfois aidés à distance par la diaspora et des ONG ou mouvements ukrainiens liés à des réseaux ou ONG internationales (cas des CARITAS par exemple, travaillant à travers les diocèses). Soutenir les réseaux citoyens qui ont émergé en Ukraine durant le conflit n’est pas nécessairement facile pour les ONG humanitaires classiques car, évidemment, ces réseaux ne sont pas neutres, indépendants et impartiaux : ils sont nés dans les conditions terribles de la guerre et pour répondre à des besoins énormes et perçus comme injustes que ce conflit a générés. Quoi qu’il en soit, ils se sont affirmés comme des acteurs efficaces et sans nul doute indispensables pour répondre aux besoins des populations. Les acteurs de l’aide devront donc arriver avec beaucoup d’humilité face à ces acteurs qui ont souvent pris des risques énormes pour apporter l’aide aux populations civiles. 

La coordination avec ces réseaux citoyens ukrainiens, mais aussi avec les structures nationales qui gèrent l’aide (ministères, municipalités) et avec les autres acteurs internationaux, notamment les bailleurs, les grosses ONG et la multiplicité des initiatives, est un défi en raison à la fois de la faiblesse des capacités de coordination internationales et de la complexité de l’aide citoyenne qui se caractérise par un grand nombre d’acteurs peu habitués - voire peu enclins - à se coordonner entre eux.

Ceci voudra aussi dire un renforcement de la coordination aux niveaux local et national dans les pays qui veulent aider. En France, les acteurs des institutions décentralisées et déconcentrées de l’État, aux côtés des structures de la société civile, joueront un rôle essentiel dans cette coordination « en amont ». Des mécanismes dédiés devront être mis en place.

 

La fuite des zones de guerre et l'exil
La fuite est l’une des solutions pour éviter le piège de la ville encerclée et bombardée. En Ukraine, des millions de personnes ont déjà fui, d’abord d’une zone à l’autre du pays (déplacés internes), puis vers les pays voisins (réfugiés avec des statuts variés). L’accueil et la solidarité entre Ukrainiens lors des déplacements dans le pays ont été magnifiques, nous rappelant combien l’entraide est fondamentale face aux agressions auxquelles les populations sont confrontées. Et il en est allé de même quand ces mêmes populations se sont rendues à l’étranger. Les pays voisins de première ligne (Pologne, Moldavie, Lituanie) ont ouvert leurs frontières avec la mise en place de systèmes d’accueil, distribution de biens de secours et premiers accueils dans des équipements publics (gymnastes, écoles, etc.) ainsi que dans des familles qui ouvraient leurs maisons. En Ukraine comme dans les pays voisins, les municipalités (4) ont été au cœur de la réponse, organisant qui un stade, qui un entrepôt pour accueillir les réfugiés et les stocks d’assistance très vite mis en place, bien avant l’arrivée des acteurs de l’aide.

L’assistance et l’accueil se sont progressivement organisés, avec des lieux d’enregistrement, des lieux de distribution d’aide et des modalités de départ vers d’autre zones, que ce soit dans le pays de premier accueil ou plus loin vers d’autres pays. Des milliers de familles et de communes, dans toute l’Europe, ont offert toits et amitié à des familles ukrainiennes dans la détresse, comme nous l’avons vu pour l’accueil des migrants en France (5), au Liban après l’explosion du port de Beyrouth (6), dans la Roya suite à la tempête Alex (7), ou encore à Paris dans le cadre de la gestion de la double crise « accueil des migrants/COVID-19 » (8). On pourra évidemment regretter qu’elle ne soit pas toujours présente pour d’autres crises, mais en matière de générosité, il n’existe pas de petites victoires et la proximité avec des populations touchées par la guerre si près de chez nous est compréhensible. 

De même, les réseaux sociaux sont pleins de messages et de propositions qui démontrent combien la générosité est au rendez-vous pour cette crise. Le Haut-Commissariat aux Réfugiés (HCR) (9) est évidemment très engagé, ainsi que de nombreux gouvernements européens, dont la France (10)(11), mais ce sont encore les associations, structures formelles ou mobilisation citoyennes, ainsi que les institutions issues des décentralisation (12), qui sont en première ligne (13). Par ailleurs, comme dans de multiples situations, les containers qui continuent d’arriver pleins d’habits, d’aliments ou encore de jouets – et qui ont été fort utiles les premiers jours – commencent à devenir des problèmes. Dans les pays qui entourent l’Ukraine, on trouve en effet de tout mais les associations ont aujourd’hui plus besoin d’argent en espèces que de donations en nature, qui sont difficiles et coûteuses à gérer. Là aussi, le passage de l’aide en nature à l’aide en cash est essentiel.

Les départs vers les pays de deuxième accueil, qu’ils soient organisés par des institutions des pays d’accueil (Municipalités, structures de type OFPRA (14), etc.) ou des réseaux citoyens d’individus/familles, devront être préparés avec soin en tenant compte des législations d’accueil, ainsi que des capacités d’hébergement, de scolarisation et de prise en charge médicale et psychosociale si besoin. 

La coordination de l’analyse des besoins et la définition des méthodes optimales pour y répondre demanderont des efforts renforcés à la fois du côté des institutions de coordination de l’aide, des bailleurs de fonds, des institutions des pays concernés mais aussi des structures qui apportent l’aide.

Le travail d’accompagnement des déplacements vers les lieux d’accueil et dans les familles ou systèmes collectifs d’accueil devra être fait de façon étroitement coordonnée avec le HCR et avec les institutions des pays d’accueil en charge de l’accueil.

 

Protection, enjeux de droits

Il s’agira également d’être très vigilant en matière de protection : autour de ces populations dans la détresse, déracinées et souvent traumatisées, rôdent des acteurs des trafics d’enfants, des réseaux de prostitution, etc., qui sont prêts à tout pour exploiter la misère des Ukrainiennes et des Ukrainiens. 

La coordination des acteurs de la protection des pays d‘accueil (y compris la police et la justice) ainsi que des les agences spécialisées (HCR pour les réfugiés, UNICEF pour les enfants, etc.) devra être de mise.

 

Qui fait quoi et où?

L’AIDE POST-PÉRIODE DE CONFLIT ACTIF 

Un jour viendra la paix

« Paix des braves » si la négociation aboutit de façon juste, avec sans doute la mise à distance de l’instigateur du conflit ; « paix inique » si elle signifie reddition imposée pour éviter le bain de sang ; paix « imposée » par la communauté internationale si les opinions publiques ne supportent plus les images de morts. À un moment, de plus si les sanctions économiques finissent par mettre à mal la Russie, la pression pour la paix portera ses fruits. Les populations ukrainiennes auront alors le « choix » de rentrer chez elles où les conditions seront devenues ô combien précaires. Dans le cas du scénario de la paix inique, il est peu probable que les fonds de reconstruction seront importants et les populations seront sans doute conduites à explorer plus avant la piste de l’exil. Dans les autres scénarios, l’aide à la reconstruction sera sûrement massive mais avec une forte compétition entre bailleurs. Il faudra alors que le gouvernement ukrainien puisse faire preuve d’une forte capacité à coordonner tous les efforts nécessaires à leur gestion.  

La gestion des zones détruites par les combats et des champs de bataille

Dans de nombreux contextes, l’expérience montre que les risques et dangers peuvent continuer bien après la guerre, avec la forte présence de munitions non explosées (UXO), de mines, etc., dans les ruines, qui rendent la « décontamination » dangereuse et coûteuse.  

Il faudra des moyens spécifiques, renforcer la coordination avec l’armée ukrainienne et ses équipes de déminage et s’appuyer sur les mécanismes de cartographie des zones de conflits qui ont été développés par certaines ONG, agences de journalisme (15) ou structures spécialisées dans l’analyse des combats et des crimes de guerre (16) pour être le plus efficace possible et prévenir les risques tant pour les équipes de démineurs que pour les populations.

 

Ne pas rater la période des semis

L’Ukraine est par essence un pays agricole dont la production est à la fois un enjeu national et un enjeu international, au vu de la contribution de ses productions de céréales, de protéagineux et d’oléagineux dans la balance alimentaire mondiale. La majeure part de l'agriculture ukrainienne est basée sur de petites fermes de polycultures-élevages peu mécanisées. Les cultures sur « tchernazioms » (sols noirs ukrainiens lourds) sont sensibles à la sécheresse et au froid. De plus, les semis d'automne ont été contrariés et il existe un risque important que les semis de printemps soient réduits en termes de superficies emblavées. Les créneaux des semis sont en effet assez contraints par les caractéristiques du climat et des sols ukrainiens : entre le gel de l’hiver et la sécheresse de l’été, les « tchernozioms » ne sont pas labourables et les semis ne peuvent prendre place que durant des créneaux courts qu’il ne faudra pas rater, sous peine de conséquences majeures pour l’avenir. Assurer la présence de moyens de productions en semences, etc., sera essentiel. 

La relance agricole demandera très vite des moyens et une coordination efficace pour éviter que les problèmes des saisons agricoles à venir ne se transforment en crise alimentaire mondiale et durable.

 

Gérer la mort et la perte des proches

Dans ce type de conflit urbain ou basé sur une guerre d’embuscades, un nombre important de civils et de militaires ayant perdu la vie sont régulièrement enregistrés comme « disparus », soit parce que les corps n’ont pas été retrouvés, soit parce qu’ils ont été mis dans des fosses communes dans la hâte des bombardements. La police ukrainienne disposait d’importants moyens de médecine légale avant le conflit mais devrait sans doute être appuyée étant donné l’importance de la tâche à accomplir pour permettre à des centaines, voire des milliers de personnes, de faire leur deuil.  

La coordination entre services sociaux et médicaux ukrainiens d’une part, et l’aide internationale spécialisée d’autre part, devra être étroite afin d’assurer une cohérence des approches, protocoles et paquets d’aide destinés à aider des populations souvent très marquées à faire face à des détresses terribles.

 

Face aux infrastructures industrielles vieillies ou détruites, il faudra moderniser

Lors d’une formation que nous avons réalisée en 2020 sur la gestion des risques d’accidents technologiques et environnementaux dans la zone de front avec le Donbass (du fait des tirs dans des zones où existent de nombreux sites dangereux : stockage de carburants, de produits chimiques, etc.), il a été possible de constater combien les infrastructures ukrainiennes sont vieillissantes, voire à la limite du dangereux. Beaucoup de choses ont été détruites ou sérieuses endommagées par le conflit en cours et se poseront sans doute dans les négociations les questions des « dommages et réparations ». 

Ce sera bien un « plan Marshall » massif qu’il s’agira alors de mettre en œuvre, avec ses moyens et systèmes de coordination dans lesquels États, collectivités territoriales et mécanismes multilatéraux auront à se coordonner.

 

Références
 

 

Quelques références utiles

Sites internationaux

Sites du gouvernement français

Sites des collectivités locales