Le développement local

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La notion de développement local est présente dans de nombreux discours sur le développement. Mais sait-on vraiment de quoi on parle ? Pour éclaircir le sujet, l'article propose une définition, complétée par une réflexion sur les exigences économiques et sociales du développement local et sur les conditions nécessaires à sa mise en oeuvre.

Pendant longtemps, l'espace local a été considéré comme un lieu d'application des décisions des politiques nationales : implantation d'infrastructures de transports, de santé, administratives… Dans beaucoup de pays, l'Etat pilote du développement avait en charge, à travers les plans de développement, de conduire les dynamiques sociales et économiques en vue d'une amélioration des conditions de vie des habitants. De Gaulle ne parlait-il pas dans les années soixante de "l'ardente obligation du plan" ! Du point de vue des entreprises, le niveau local était au mieux considéré comme un support de leur activité, en tant que composant de leur stratégie d'implantation.
Aujourd'hui, le contexte a profondément changé. En quelques années, on est passé d'une lecture d'un espace local "passif", dépendant du bon vouloir de centres de décision extérieurs, à un espace local perçu comme pouvant être générateur de sa propre dynamique de développement en puisant dans ses capacités d'initiatives et d'organisation.

Origine du renouveau du local
 
La montée en puissance des approches de développement local résulte d'une série de constats qui concourent à valider des mouvements d'idées et parfois des expériences menées depuis plusieurs décennies.
Au cours des années quatre-vingt, les stratégies de développement menées sous l'égide des Etats manifestent leurs limites. La concentration des pouvoirs économiques, culturels, techniques dans leurs mains ne permet plus d'assurer la cohérence nécessaire pour soutenir les processus de développement. Dans les pays du Sud, les efforts des ONG mais aussi de très nombreux autres opérateurs comme les sociétés de développement pour "organiser les populations" ont conduit à l'apparition d'organisations réellement représentatives qui acquièrent des capacités de négociation avec le pouvoir central. En France, comme dans de nombreux pays d'Europe, l'effritement, certains diront l'effondrement des corps intermédiaires d'envergure nationale (syndicats, grandes organisations d'éducation populaire, organisations et mouvements confessionnels...), ouvre un espace aux organisations de proximité. 
Par ailleurs l'émergence des questions d'environnement porte à un niveau politique des débats antérieurement limités aux techniciens (sur la production d'énergie ou l'industrialisation de l'agriculture par exemple...). "Penser global, agir local" rend compte de la demande des acteurs locaux d'être partie prenante aux décisions qui les concernent. Plus généralement, responsables politiques et opérateurs de développement sont de plus en plus convaincus qu'il n'y a pas de développement possible sans prise en compte des références sociales et culturelles des populations concernées. Chaque région, chaque terroir même, a des traits qui lui sont spécifiques dont il faut tenir compte dans l'élaboration des processus de développement et plus encore dans leur conduite. Il s'agit dès lors de revitaliser des formes de solidarités locales face aux contraintes imposées par les mécanismes économiques (prix des matières premières, logique techniciste du développement…) et par les instances politiques nationales (parti unique, remontées de toutes les décisions au niveau central…). L'action locale apparaît d'autant plus indispensable que les efforts demandés aux populations pour assurer le développement leur apparaissent sans résultat sur leur niveau de consommation et sur leurs conditions de vie.

Qu'entendre par développement local ?
 
Le développement local fait aujourd'hui l'objet de multiples discours en France et dans de nombreux autres pays européens, comme sur les autres continents. Des organisations sociales, des opérateurs économiques, des institutions publiques décentralisées y font régulièrement référence. Il n'est plus un programme d'actions initié par des collectivités territoriales qui ne le mentionne, notamment dans sa dimension économique. Des Etats eux-mêmes en font aujourd'hui un élément de leur politique de développement. Au lieu d'éclaircir ce qu'est le développement local, cette multiplicité de discours obscurcit son objet et son contenu. Pour certains, notamment pour des chercheurs anglo-saxons qui parlent alors de développement communautaire, il est la conséquence de l'échec du développement conduit par les Etats ; pour d'autres, il est une manière de rompre avec les tendances lourdes de la mondialisation ; pour d'autres encore, il est un espace d'autonomisation des acteurs privés face à des pouvoirs politiques nationaux défaillants ou prédateurs...
Si l'on s'en tient à une première approximation générale, tous s'accordent cependant à dire que le développement local est avant tout une dynamique économique et sociale, voire culturelle, plus ou moins concertée, impulsée par des acteurs individuels et collectifs sur un territoire donné. En allant plus avant, on peut le définir comme un processus qui permet de faire mûrir des priorités, de choisir des actions à partir de savoirs et propositions des groupes de populations habitant un territoire donné et de mettre en œuvre les ressources disponibles pour satisfaire à ces dites propositions. Le développement local incite à privilégier les acteurs plus que les infrastructures, les réseaux plus que les institutions établies, pour donner aux hommes et aux groupes directement intéressés une fonction de décision sur les actions qu'ils mènent.
Le développement local est donc une pratique du développement, une méthode de travail, non une nouvelle théorie qui compléterait ou se substituerait aux précédentes au prétexte qu'elles auraient échoué. Il ne vise pas à identifier les divers obstacles au développement ni à rechercher la combinaison optimale des ressources, rares par définition, mais à s'interroger sur les moyens de parvenir à leur combinaison.

Il ressort de cette définition quelques caractéristiques fortes :

 

  • Le développement local est d'abord un processus décisionnel. Ce qui limite les actions, ce ne sont pas les pénuries elles-mêmes (capital, formation, énergie...) mais les imperfections dans les processus de décision ; la difficulté majeure dans le développement est la gestion de la complexité. Dans cette perspective, la proximité est un atout essentiel parce qu'elle s'appuie sur une bureaucratie allégée, permet l'implication d'un nombre élargi de groupes de population et favorise des synergies entre eux.
  • Le territoire de référence pour soutenir une dynamique de développement local n'est pas isolé mais articulé à des espaces plus vastes. Les ressources disponibles, techniques, financières, humaines sont prioritairement celles qui sont accessibles dans ce territoire mais aussi celles qui sont acquises de l'extérieur. Il ne s'agit donc pas de rechercher une quelconque autarcie illusoire ni de faire supporter au niveau local des charges qu'il ne peut assumer. Mieux, le développement local trouve sa pleine expression si les acteurs locaux prennent en compte le contexte national au sein duquel ils agissent. Leur capacité à prendre en compte la valeur de la monnaie et le niveau des taux d'intérêt, la concurrence de productions venant de régions voisines ou de pays étrangers, l'accès à des moyens d'information rapides... favorise ou non les dynamiques de développement local.
  • La dimension territoriale, à savoir un espace géographiquement limité et déterminé, constitue une référence forte du développement local mais non exclusive. Cet espace est à considérer aussi dans sa dimension sociale. Le sentiment d'appartenance est un facteur essentiel, d'autant plus indispensable que l'espace géographique n'est pas homogène. Il n'y a pas de développement local sans existence d'une communauté territoriale (voir encadré). C'est par exemple le cas de la Bretagne, perçue dans l'imagerie courante à travers sa géographie côtière et les activités qu'elle induit mais cette région est aussi un pays "d'intérieur". Le sentiment "d'être breton" constitue un ferment commun aux habitants.

Ne pas assimiler décentralisation et aménagement du territoire et développement local.
Si on accepte la définition précédente, le développement local se différencie fondamentalement des processus de décentralisation. La confusion provient notamment de la concomitance d'apparition des deux mouvements au cours des années quatre-vingt, tant en France qu'en Afrique mais également dans de nombreux pays d'Amérique latine, voire d'Asie du Sud et de l'Est. Leur origine est pourtant opposée. La décentralisation est un mouvement décidé et organisé par l'Etat. Elle repose sur la mise en place ou l'extension de pouvoirs attribués à des institutions publiques dont les compétences sont définies par la loi. Le développement local est quant à lui un mouvement ascendant, qui repose sur des dynamiques d'acteurs sociaux et économiques afin de renforcer leurs liens au sein d'un espace de développement et de se présenter en interlocuteur organisé vis à vis de l'espace national et international. Pour que décentralisation et développement local s'appuient l'une l'autre, c'est leur articulation qu'il est nécessaire de rechercher, non affirmer leur identité.
Le développement local est également distinct des approches de développement fondé sur l'aménagement du territoire. Historiquement l'aménagement du territoire est une fonction de l'Etat qui vise, par une politique volontariste, à orienter des flux d'investissements vers la réalisation d'infrastructures et équipements dans des régions qui en disposent peu ou pas. Certes, tout processus de développement exige des infrastructures, y compris le développement local. Mais celui-ci postule que ce sont prioritairement les réseaux de relations et la proximité des acteurs qui sont l'assise dynamique du développement, les équipements venant soutenir ces dynamiques.

Références pour soutenir le développement local
 
Du point de vue économique, le développement local s'inscrit dans une double exigence.

  • Valoriser localement les ressources existantes et potentielles, en vue de satisfaire le marché local (qui peut aussi être alimenté par des demandes d'origine externe comme l'accueil de touristes) mais également des marchés plus lointains en raison des compétences des producteurs et des caractéristiques des produits fabriqués ou travaillés. Le décolletage dans la vallée de l'Arve en France, la production de noix de cajou dans le Sine Saloum au Sénégal, la création de modèles de chaussures en Emilie Romagne en Italie alimentent des dynamiques de développement local tout en étant ouverts sur les marchés nationaux et internationaux.
  • Favoriser la diversification et l'enrichissement des activités par une multiplication des échanges entre les unités de production de la région considérée, quelle que soit leur nature moderne, traditionnelle, informelle, en visant la création d'un tissu d'activités interactives.

Du point de vue social, le développement local repose sur des propositions précises :

  • créer, revitaliser ou vivifier les solidarités réelles ou présumées pour organiser un débat autour d'un projet d'avenir ;
  • considérer les groupes de population de l'espace de développement comme des ensembles humains multiformes, capables de s'organiser entre eux et non comme des ensembles isolés, disponibles lorsqu'ils sont sollicités ;
  • susciter la mise en place de structures de médiation et de négociation entre ces groupes pour que chacun exprime son point de vue et participe à la définition des priorités de développement. Le consensus à rechercher n'est pas un accord unanime de tous sur toutes les priorités mais tous doivent trouver une part d'intérêt à leur réalisation.

L'élaboration d'un plan local de développement (voir encadré), dit aussi plan de terroir, constitue un outil adapté pour organiser le débat entre les habitants ou leurs représentants et engager les actions à mener.

Des conditions nécessaires
 
Comme toute option qui vise à transformer en profondeur l'état d'une société, le développement local exige une volonté politique sans faille et des hommes compétents et formés. Il appelle aussi des conditions particulières dont les Etats centraux sont les garants, à savoir le respect du droit d'expression et du droit d'association, sans lesquels aucun débat réel ne peut être mené, ni aucun projet d'avenir proposé, et l'assurance que les droits des personnes essentiels à leur sécurité seront respectés (par exemple la sécurité foncière pour les petits propriétaires ruraux, la stabilité des systèmes de transmission du patrimoine productif pour les petits entrepreneurs...).
Le développement local conduit à changer les assises sur lesquelles fonder la dynamique de développement. Celui-ci n'est plus la conséquence d'une coopération entre des institutions détentrices de ressources financières et de compétences techniques avec des instances locales qui leur présentent des programmes à soutenir, mais comme le résultat d'une coopération élargie entre groupes de population habitant un espace donné en vue de coordonner et de rationaliser l'emploi de leur ressources pour construire un devenir commun. A l'approche projet ou programme, le développement local substitue une approche favorable à la mise en place de "services", appui au bilan-diagnostic de leur situation par les populations concernées, dispositif d'information, dispositif financier... afin de débattre et conduire leur projet d'avenir.

Encadré 1
 
La communauté territoriale
Comment délimiter la taille et la nature de la zone permettant d'engager un processus de développement local ? Il ne peut s'agir que d'une combinaison de critères. Le territoire de référence peut être défini comme :

  • un espace (physique et social) identifié et conscient de ses intérêts communs. Il y a communauté territoriale, lorsque les acteurs sont conscients que les mesures prises par l'un d'eux a des effets sur les modes d'organisation, de production… des autres et si la proximité est considérée comme un facteur de solidarité entre les habitants, à défaut comme le lieu de gestion et de résolution des conflits.
  • un espace se reconnaissant un "fond" historique commun. Ce fond commun peut être : 
     - une histoire passée commune ou la conscience d'un avenir nécessairement commun ;
     - un système de références accepté par tous, y compris par des migrants récents.

Le plan local de développement

Le plan local de développement (PLD) est un outil de priorisation et de programmation des investissements sociaux et économiques à l'échelon local. Il constitue un moyen de fédérer les initiatives et dynamiques locales et présente un intérêt évident par rapport à la concertation... : il part des informations, des connaissances et des compétences des populations en les considérant comme le point de départ de toute action (grâce notamment à l'élaboration préalable de diagnostic de territoire). Il recherche la bonne mise en œuvre des actions de développement par la combinaison des compétences et potentialités des différents opérateurs, que ceux-ci soient des groupements locaux, des ONG, des acteurs régionaux ou les Etats.
Le plan local de développement a une triple fonction :

  • une fonction de "réappropriation" de leur espace par les habitants. La démarche de construction d'un PLD leur permet de lire leur territoire en objectivant sa situation écologique, leurs capacités économiques, la nature de leurs relations internes ;
  • une fonction de "restructuration". Le PLD permet aux groupes de population du territoire de déterminer leurs objectifs au regard des moyens techniques, humains et financiers dont ils disposent ;
  • une fonction de "référence". Le PLD constitue un cadre de référence tant pour les populations que pour les autorités locales. Il sert de contrat entre les différentes parties concernées par les actions réalisées dans la zone.

Déconcentration
Système administratif et politique hiérarchisé dans lequel le pouvoir central délègue ou transfère des pouvoirs de décision à des services ou des autorités qui le représentent localement.
 

Décentralisation
Système administratif et politique dans lequel certains pouvoirs de décision sont assumés par des organes autonomes généralement élus, ayant personnalité juridique, ressources et autorité propres. La décentralisation peut être technique ou territoriale.

Revue Agridoc n°1, juillet 2001
 
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Coordonnées de l'auteur :

Bernard HUSSON
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Mél : bhusson@univ-catholyon.fr 

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