Mobilisation de l'Epargne locale

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1 - Echanges d'expériences sur les connaissances et pratiques des collectivités territoriales en matière d'appui aux dispositifs de collecte d'épargne locale et des financements.

L'expérience d'appui des collectivités territoriales françaises à la mobilisation de l'épargne locale au sein de leurs collectivités locales partenaires couvre des champs variés mais les actions restent encore peu nombreuses. Elles se heurtent à la résolution de multiples interrogations qui limitent l'adaptation des systèmes de financement mis en place par la coopération décentralisée dans son appui au développement local.

Expériences présentées

Comité de jumelage et d'échanges internationaux de Saint Jean en Royans

La commune de Saint Jean en Royans est jumelée avec une communauté rurale du Département de Bakel (Sénégal). Notamment, elle tente de mobiliser l'épargne des émigrés sénégalais de la communauté rurale pour financer le développement de leur zone d'origine. Une attention toute particulière est prêtée aux circuits déjà existant afin de ne pas les concurrencer.

L'association des Amis de la maison familiale de formation rurale (AMFFR) d'Hahomegbe (Togo)

L'AMFFR apporte un soutien à un dispensaire dont le fonctionnement est assuré par un Comité de gestion. Celui-ci facture les prestations offertes par le dispensaire et reverse les fonds au Comité de jumelage sur place.

Savoie Solidaire - jumelage avec Bignona (Sénégal)

Trois principes président à l'action de la Savoie en direction de Bignona :

  • appuyer un développement collectif ;

  • appuyer des acteurs privés pour développer l'économie locale ;

    • interrogations : Quelle est la spécificité des acteurs privés par rapport aux autres acteurs financiers ? Quels sont les domaines efficients ? Comment ne pas perturber les systèmes en place ?

  • faciliter l'accès au crédit pour les plus démunis.

La recherche d'une fluidité monétaire a été une constante.

La mise en place d'un crédit communal a rencontré certaines difficultés, notamment dans le respect des remboursements. Dans ce contexte, il semble important d'agir avec une grande rigueur pour que les fonds extérieurs n'interviennent pas en contradiction avec l'idée d'un autofinancement de leur propre développement par les populations.

Service de Coopération-Développement (SCD) - actions avec le Cameroun et le Sénégal
Le besoin de mobiliser l'épargne est aussi bien soutenu en milieu urbain que dans les espaces ruraux. Le besoin de sensibilisation, de formation et d'information au sujet de l'épargne et du crédit se fait fortement ressentir.

Revermont (01) - jumelage avec Ungureni (Roumanie) dans le cadre d'Opération Villages Roumains (OVR)
Une des demandes présentée par les habitants d'Ungureni est le financement du branchement en eau dans les habitations privées suite à l'adduction d'eau du village, notamment depuis que les instances publiques aient annoncé le retrait de leur participation (malgré leur engagement antérieur). Afin de répondre à ce besoin, les habitants sont prêts à épargner pour prendre en charge le financement des branchements. La mairie du village roumain reste incertaine quant au mode gestion qu'il faudrait adopter (Souscription abondée par la collectivité locale française ? Dotation sous forme de fonds de roulement ?). Elle demande un appui aux communes du Revermont.

Interrogations suscitées par les diverses expériences

Si des systèmes financiers sont à mettre en place, il convient de bien étudier leur objet et leur adaptation aux situations particulières. Plusieurs types de demandes existent :

  • le crédit de trésorerie court terme,

  • le crédit d'investissement,

  • l'amortissement d'un équipement installé avec des fonds extérieurs...

Quelle est la compétence des collectivités locales dans le domaine du financement ?

  • La gestion de l'épargne et du crédit n'est pas une compétence des collectivités locales. N'est-il pas préférable de travailler avec des opérateurs financiers, tels les banques ou les mutuelles, pour des actions dans ce domaine ? Cependant, sur le terrain les uns et les autres exigent toujours une épargne préalable avant d'ouvrir un crédit, ce qui exclut bon nombre de candidats. Faut-il avoir la conditionnalité d'une épargne préalable pour ouvrir un crédit ?

  • Comment conserver la maîtrise de l'action de coopération décentralisée dans le cadre d'une action menée en collaboration avec un opérateur financier "professionnel" ?

  • Certains projets exigent des dispositifs d'entretien à coût élevé (Par exemple, l'entretien de canaux à Léré au Mali, projet de la Région Rhône-Alpes). Dans ce cas, la question de l'épargne est nécessairement liée à celle de l'amortissement et du recouvrement des fonds pour l'entretien de l'infrastructure.
    Quelle est la capacité de gestion des structures villageoises face à ce type de projet, notamment lorsque toute une population se trouve en situation de crise et dans l'incapacité de mobiliser l'épargne préalable ? Comment effectuer une distribution de crédit pour toucher les différentes couches sociales, entre les commerçants et les agriculteurs par exemple ?

  • Comment opérer la transition entre la gratuité du don et la facturation d'une prestation (par ex : le branchement de l'eau) ? Les questions de souscription, la reconstitution de fonds de roulement, des investissements en capitaux sont ici soulevées.

  • Faut-il favoriser les initiatives de groupements ou plutôt se tourner vers l'appui aux initiatives individuelles ?

  • Dans le cas où une épargne locale existe, comment associer les fonds extérieurs ? Plusieurs options existent : la formation, le suivi technique des emprunteurs, la mise en place d'un fonds de garantie.

Intervention de M. Dominique Gentil

Une distinction est à faire entre les appuis apportés à des systèmes dont l'objet est de travailler avec des fonds privés et des systèmes de financement collectif et public.

2 - Les systèmes de financement privé et les conditions de collecte de l'épargne locale.

Les exemples cités ainsi que les questions soulevées montrent bien la diversité des situations sur le terrain. Certains systèmes démarrent sur l'épargne, d'autres par l'ouverture de crédit ; toutes les couches sociales n'ont pas le même rapport à l'épargne et au crédit. Il est évident qu'il n'existe pas de système universel de mobilisation de l'épargne locale et d'accès au crédit. Entre la zone côtière du Bénin et la région aride de Bakel, les approches ne peuvent qu'être différentes. Il faut donc adapter les systèmes en fonction des contingences existantes et des objectifs poursuivis. Notamment, il faut veiller au risque de favoriser les classes moyennes alors que l'objectif est de travailler avec les plus modestes.
C'est pourquoi il est primordial de faire un état des lieux des structures existantes, de la dynamique de l'informel, avant de se lancer dans un projet.

Les systèmes locaux

Il existe toujours une épargne locale. Celle-ci peut être :

  • en nature (bétail, biens matériels) ;

  • déposée chez un garde-monnaie. Les fonds sont confiés à une personne qui est assez riche pour en assurer le reversement en cas de besoin ;

  • résultée de la solidarité et de la cohésion sociale : par exemple, activité collective ou champ cultivé collectivement. Les ressources sont regroupées pour être réaffectées sur un objet décidé collectivement ;

  • collectée par le biais de tontines. Celles-ci fonctionnent sur le principe de réciprocité. Les tontines nécessitent une forte cohésion sociale. C'est pourquoi elles sont proportionnellement moins présentes en ville qu'en milieu rural.
    Leur succès tient à une gestion simplifiée : risques de détournement minimes puisque l'argent est redistribué aussitôt que collecté ; périodicité variable arrêtée à l'initiative des membres ; choix du montant des contributions décidé par les "tontiniers" eux-mêmes. Certaines tontines fonctionnent avec des apports en nature (boisson par exemple). Il arrive même que des commerces démarrent avec ce type d'apport.
    Aujourd'hui, le fonctionnement des tontines se complexifie en même temps que l'Etat réduit son champ d'action. Participer à des tontines devient obligatoire pour couvrir des risques qui engagent des lourdes dépenses (les décès par exemple).

  • déposée auprès d'un banquier ambulant. L'épargnant touche ses fonds chaque mois et rémunère le banquier en lui versant l'équivalent d'un jour de son épargne.

La collecte informelle de l'épargne repose en réalité sur quelques éléments précis :

  • la confiance et le fait que tous les participants se connaissent ;

  • des échéances à court terme ;

  • des règles précises, parfois d'une grande rigueur.

Il est difficile de solliciter les systèmes informels d'épargne afin de financer des actions de développement. Les exemples de transformation réussie sont relativement rares.

Le crédit individuel et l'épargne à travers des interventions extérieures

Les premiers systèmes de financement mis en place avec le concours de la coopération étrangère privée ou publique se sont focalisés sur le crédit. Les banques commerciales ne s'intéressaient pas au développement agricole, ni aux petites unités de production. Les organismes spécialisés, tels les Banques ou Caisses nationales de Développement agricole (BNDA, CNDA) ont été tôt fragilisées par le non-remboursement ou le détournement de fonds. Quant aux banques de développement, elles étaient trop soumises aux contingences politiques pour être accessibles aux plus modestes.

L'option a été de mettre en place des projets très spécifiques de développement du crédit. L'effet en a été une "culture de non-remboursement", la réussite du projet étant appréciée en fonction du nombre et du volume des crédits ouverts et non pas des remboursements obtenus. Ce trait d'histoire incite à s'informer du passé en matière de crédit dans chaque zone géographique.

Depuis 1980, les coopératives d'épargne et de crédit (COOPEC) se sont fortement développées. Elles ont démarré sur le modèle suisse de Reifeisen. Au départ, les missions protestantes ont joué un rôle de diffusion important, relayées aujourd'hui par les coopératives Desjardins (Canada) et le Crédit Mutuel (France).
Le principe des COOPEC est de nouer une relation entre l'argent épargné et l'argent emprunté en sachant qu'il faut 6 mois de dépôt pour pouvoir emprunter. De ce fait, les petits paysans, les entrepreneurs et les groupements féminins sont souvent exclus du système COOPEC puisqu'il exige une épargne préalable. Pour ces catégories de la population, il convient de mettre en place des dispositifs spéciaux, adaptés notamment au volume de crédit qu'ils peuvent emprunter.
L'argent prêté par les COOPEC est de l'argent collecté localement. Les taux de remboursement sont plus élevés lorsqu'il y a une familiarité entre les déposants et les emprunteurs. Cette distinction est souvent dénommée sous les vocables d' "argent chaud" et d' "argent froid".
La croissance en nombre de caisses, de déposants et en volume collecté (parfois plusieurs milliards de francs CFA) des COOPEC est très forte (Rwanda avant mi-95, Bénin, Burkina Faso...). Les zones où elles démarrent le mieux sont les zones agricoles dynamiques, le milieu urbain et plus généralement là où la "petite classe moyenne" est présente.
Dans quelques cas, comme dans certaines régions du Mali, les COOPEC locales sont refinancées par le système bancaire. Cette variante est possible en raison de l'écart entre le taux d'intérêt pratiqué par la COOPEC envers son emprunteur villageois (par exemple, 40% l'an) et celui pratiqué par la banque envers la COOPEC (par exemple 10% l'an).
(Il est à noter que les débats sur le taux d'intérêt sont souvent parasités par la référence au système bancaire occidental. La véritable question à résoudre est celle de la transparence de la gestion. Les déposants, comme les emprunteurs, sont prêts à verser les taux d'intérêt arrêtés par la COOPEC sous réserve de connaître précisément l'utilisation des ressources ainsi collectées par la COOPEC.)

Il existe depuis 1988, le système de la Grameen bank. Le principe de ce système est fondé sur l'absence d'épargne préalable et sur la garantie sociale qu'offre une organisation en groupe restreint, seule garantie que peuvent fournir les plus démunis (95 % des clients sont des femmes). Il y a progressivité du crédit en fonction de la durée de la relation avec la "Bank".
Principe de fonctionnement : constitution d'un groupe de cinq personnes ; un crédit est accordé à deux membres du groupe. Si ces derniers respectent les remboursements, un crédit sera accordé à deux autres membres du groupe. En revanche, si l'une des deux personnes ne respecte pas les règles du jeu, il incombe aux membres restant d'exercer une pression sur le membre défaillant. Le cas échéant, le groupe entier subit les conséquences d'un non-remboursement par l'impossibilité d'accéder au crédit. Les remboursements sont très fractionnés (à la semaine par exemple) et les montants sont très peu élevés.
Ce système de garantie fondé sur la cohésion d'un groupe restreint et sur l'obligation envers l'autre a été largement utilisé par les paysans sans terre qui ne disposaient d'aucune autre forme de garantie.

La présentation des systèmes qui peuvent exister montre bien qu'il existe toute une gamme de solutions en fonction du public visé et de l'objet du crédit. L'étude des systèmes préexistants permet de se poser certaines questions :

  • A quel public avons-nous à faire (catégorie sociale, capacité de gestion, d'épargne, etc.) ?

  • Comment ajuster l'appui en fonction du public et des systèmes existant, afin de trouver les formes de garantie les plus adaptées ?

Dans le cas où des dispositifs sont déjà en place, il existe plusieurs possibilités de soutien :

  • Etudier les possibilités d'un protocole d'accord avec les systèmes en place ;

  • Négocier en leur sein une représentation du groupe de population concernée par la mise en place d'un système de crédit adapté à leur besoin ;

  • Mettre en place un compte collectif d'épargne et de crédit auprès d'une banque pour tout le groupe intéressé sans pour autant que son coût de gestion soit prohibitif pour la banque.

3 - Les systèmes de financement public et collectif

La décentralisation est un mouvement engagé qui se maintiendra à long terme. Dans ce contexte, la mise en place de modalités de financement des actions publiques, contrôlées par les collectivités locales ne doit pas perturber les systèmes déjà existants de collecte d'épargne et d'ouverture de crédit. C'est ainsi qu'il est nécessaire de s'assurer préalablement que :

  • le besoin de financement par le canal de la collectivité locale est réel ;

  • les équipements envisagés ne sont pas sources de conflit irréductible ;

  • une partie des ressources nécessaires a une origine locale (y compris sous forme financière et non seulement en prestations valorisées) ;

  • des comités de gestion existent ou peuvent être mis en place ;

  • la transparence des comptes est possible.

D'autres questions doivent également être prises en compte avec l'ensemble des opérateurs et populations concernés :

  • les charges récurrentes. Il faut les comparer avec les résultats escomptés ;

  • les investissements lourds et leur entretien. Par exemple, dans le cas où l'équipement mis en place n'accroît que faiblement la circulation monétaire dans la zone, il est indispensable de prévoir la durée pendant laquelle une subvention d'équilibre devra être apportée. La prise en charge de l'entretien ainsi que du fonctionnement à long terme devront également être traités.

Les Fonds d'Investissement Locaux (FIL)

Une des organisations de financement qui peut être mise en place, notamment sur des zones avec des spécificités économiques, est le Fonds d'Investissement Local (FIL). Le FIL de Sikasso au Mali est une première expérimentation. Il s'agit d'un système financier d'investissement à rentabilité différée (utilisé pour des travaux de lutte anti-érosive, l'amélioration de systèmes de stockage...). Ces opérations ne peuvent relever d'un système de crédit habituel puisque les temps de retour sur investissement sont trop longs.
Le FIL de Sikasso couvre environ 80 villages rassemblés en sous-ensemble de 12 à 15 villages. Les règles d'ouverture de crédits sont très précises : chaque sous-ensemble doit apporter 10% du montant de l'investissement sous forme financière et contribuer aux investissements par la mobilisation de la main d'oeuvre. Le solde du financement est apporté par l'extérieur et l'instruction des dossiers est faite par un bureau d'expertise extérieur. Les décisions sont prises au niveau inter-villageois et les villages ayant bénéficié d'un investissement sont tenus de reconstituer le FIL selon une quote-part prédéterminée.

L'évolution des fonds tels le FIL de Sikasso est soumise à la résolution de certaines questions :

  • Quels peuvent être les liens entre les FIL et les futures communes mises en place par le mouvement de décentralisation ? Ces rapports dépendront des compétences attribuées aux communes mais aussi des ressources dont elles disposeront pour leur fonctionnement et leurs équipements. Plutôt que de multiplier les équipements épars, ne serait-il pas plus pertinent de renforcer ou mettre en place des fonds tels le FIL ?

  • Les pouvoirs locaux ne bénéficient pas de la confiance des paysans car ils sont assimilés au pouvoir central et à une dépendance par rapport au gouvernement.

Face à cette dernière question, les FIL représentent au sein d'une commune un espace de concertation neutre, un lieu d'arbitrage entre plusieurs collectivités locales. L'approche des FIL est plutôt d'ordre stratégique et global alors qu'une collectivité locale fonctionne dossier par dossier. De plus, étant une structure neutre, le FIL permet des apports financiers extérieurs de diverses sources.

Au sein d'un FIL, il conviendra de traiter :

  • la cohérence des actions menées ;

  • la définition des choix de priorités et des critères d'arbitrage ;

  • la reconstitution des ressources.

Il est important que la différenciation soit faite entre le fonctionnement financier du FIL et l'arbitrage des priorités. C'est ainsi que quelques distinctions doivent être respectées :

  • la distinction entre le conseil technique et l'instance qui décide des priorités ;

  • l'instance d'engagement des dépenses et celle qui les exécute.

En effet, les limites des domaines d'intervention des pouvoirs locaux doivent être précisées surtout par rapport aux questions financières. Le rôle d'une commune est d'arbitrer et de planifier, d'apporter une plus-value technique et non pas d'entreprendre une gestion globale.

Pour conclure cette partie, quelques aspects importants ont été discutés :

  • Les subventions directes sans l'implication financière de la population s'avèrent dangereuses car l'appropriation du projet par la population ne se fait pas. Il convient donc de favoriser l'investissement à long terme, l'établissement de fonds de roulement avec le remboursement des crédits. Une prestation valorisée doit s'accompagner d'une participation financière de la part des populations.

  • La pérennisation et l'entretien des fonds sont des questions primordiales à débattre.
    En conclusion à la journée de travail, quelques questions ont été posées par rapport au rôle de la collectivité locale du Nord dans cette problématique.

  • Comment exercer un contrôle financier sans pour autant prendre les décisions parce qu'on est bailleur de fonds ?

  • Dans le cas des projets des communes adhérantes à Opération Villages Roumains, le contrôle financier est exercé par plusieurs structures et implique nécessairement le côté roumain. La collectivité locale bailleur ainsi que la collectivité locale bénéficiaire émettent un avis. Celui-ci est conforté par le regroupement des collectivités impliquées dans le département français concerné (dans ce cas de figure Grenoble, Isère, Roumanie) mais aussi par OVR Roumanie.

  • Dans le cas de la Fédération des Pays de Rhône-Alpes, la participation d'une commune française va directement à la commune partenaire. Le co-financement est ensuite redistribué sur les autres projets de la FPRA qui lui-même exerce la péréquation.

 Informations complémentaires

Organisations françaises compétentes pour apporter un appui :

  • Organisations financières :

    Fondation du Crédit mutuel
    Fondation du Crédit Coopératif

    • Associations d'appui :

      Institut de Recherches et d'Applications des Méthodes de Développement (IRAM)
      Centre International de Développement et de Recherche (CIDR)
      Groupe de Recherche et de d'Echanges Technologiques (GRET)

      Pour prendre contact avec ces organismes, s'adresser à RESACOOP.

      Bibliographie :

      • Gentil, D., Fournier, Y., Les Paysans peuvent-ils devenir banquiers ?
        1993 : Syros.

      • Revue Histoires de Développement

        No. 1 : Des tontines aux banques populaires (mars 1988)
        No 13 : Les habits neufs du financement (avril 1991)

        Edité par le CIEDEL (30 rue Ste Hélène, 69002 Lyon - Tél : 04 78 37 83 24)

        Date: 
        Mardi, 9 Janvier, 1996
        Thème: 
        Mobilisation de l'Epargne locale